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La normativa inerente all’edilizia economica convenzionata è sempre stata (ed è tuttora) sottoposta a continui interventi legislativi e giurisprudenziali.
L’interesse sotteso a tali modifiche è duplice: da un lato, vi è il pubblico fine di garantire un alloggio ai cittadini meno abbienti; dall’altro, l’interesse di garantire la libera iniziativa economica e la circolazione immobiliare.
La problematicità della circolazione degli alloggi residenziali pubblici è già stata affrontata in mio precedente articolo (consultabile al link: https://lucadomenici.it/news/il-prezzo-massimo-di-cessione-nelledilizia-residenziale-pubblica/5) ma gli ultimi interventi normativi e giurisprudenziali rendono opportuna un’ulteriore analisi, in particolare in relazione al vincolo di prezzo massimo di cessione.
In merito, è opportuno ricordare che la Cassazione nel 2015 (sentenza n. 18135 del 16 settembre 2015) ha affermato il principio di diritto secondo cui il vincolo del prezzo massimo di cessione “discende in tutti i casi dalla legge”.
La Suprema Corte ha sostenuto che tutte le convenzioni (sia in superficie sia in piena proprietà, e indipendentemente dall’epoca di stipula), fossero da assoggettare al vincolo del prezzo massimo di cessione, a similitudine di un onere reale gravante sull’immobile e previsto dalla legge a tutela dell’interesse pubblico. Inoltre, logica conseguenza del percorso argomentativo della Cassazione è stata l’asserita nullità di tutte quelle clausole di prezzo eccedenti il prezzo massimo di cessione.
Va osservato che, mentre per la concessione degli alloggi in proprietà superficiaria, la sanzione della nullità troverebbe un referente normativo nell’articolo 35, comma 8, Legge n. 865/1971 (il quale prevede che il vincolo di prezzo massimo di cessione debba essere inderogabilmente previsto nella convenzione), per la concessione degli alloggi in piena proprietà non è più previsto l’obbligo di un prezzo massimo di cessione essendo stato abrogato il comma 19 dell’art. 35, L. 865/1971, da parte della L. n. 179/1992 (c.d. Legge Ferrarini-Botta). In altri termini, per questa ultima ipotesi, la Cassazione farebbe leva sulla nullità virtuale di cui all’articolo 1418 del Codice Civile.
La suddetta interpretazione (prezzo massimo di cessione per qualsiasi convenzione) è stata subito recepita dall’Amministrazione Comunale di Roma Capitale (deliberazioni del Commissario Straordinario n. 33/2015 e n. 40/2016; deliberazioni della Giunta Comunale n. 13/2016, n. 108/2016 e n. 95/2017; Deliberazioni dell'A.C. n. 46/2017, n. 37/2018 e n. 116/2018), la quale ha anche adottato delle convenzioni-tipo di affrancazione degli alloggi di edilizia economica popolare da tutti i vincoli, compreso quello del prezzo massimo di cessione.
In particolare, nella Deliberazione dell'Assemblea Capitolina n. 46 del 31.08.2017, Roma Capitale ha espressamente previsto che, in difetto di una Convenzione Integrativa di rimozione dei vincoli prevista dall'articolo 31, commi 49-bis e 49-ter, Legge n. 448/1998, il vincolo del prezzo massimo di cessione è applicabile a tutti gli atti di alienazione, a titolo oneroso, intendendosi lo stesso a durata indefinita e prescindendo dalla titolarità dello stesso.
Pertanto, prima della recente sentenza della Corte Costituzionale, la situazione era riassumibile come segue:
Va precisato, ulteriormente, che il tema della sussistenza e permanenza del vincolo del prezzo massimo di cessione per gli alloggi concessi in piena proprietà è stato oggetto anche di un Ricorso Straordinario al Presidente della Repubblica. In tale ricorso sono state poste in discussione le Deliberazioni dell’Assemblea Capitolina, in quanto prevedevano la rimozione del vincolo di prezzo massimo di cessione riguardo tali alloggi esclusivamente mediante la procedura di affrancazione, mentre tutti gli altri vincoli inseriti all’interno della convenzione si intendevano decaduti alla data di scadenza della convenzione medesima.
Il Ricorso Straordinario, però, è stato dichiarato inammissibile da parte del Consiglio di Stato, trattandosi di materia riservata alla giurisdizione del Giudice Ordinario.
Inoltre, sulla problematica in esame il Consiglio di Stato si era espresso anche nel parere numero 1492/2020 reso in merito all’adozione del Regolamento del Mef 151/2020, nel quale ha sostenuto la cessazione del vincolo del prezzo massimo di cessione alla scadenza della convenzione adottata ai sensi dell’art. 18 d.P.R. 380/2001 (Convenzione in piena proprietà).
Da ultimo, la Corte Costituzionale è stata chiamata a giudicare la legittimità costituzionale dell’art. 31, commi 49-bis, 49-ter e 49-quater, della Legge 23.12.1998, n. 448, come modificato dall’articolo 25-undecies del Decreto Legge n. 119/2018. In merito, la Corte con sentenza numero 210 del 23 settembre 2021 (pubblicata in data 5 novembre 2021) ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale delle norme sopra citate, ma ha testualmente affermato che: "Occorre, poi, considerare che il termine per l'affrancazione - peraltro presente nell'art. 31, comma 49-bis, della Legge numero 448 del 1998 […] - si mostra coerente con l'opzione di fondo per la non perpetuità dei vincoli, che emerge dalla legislazione in materia di edilizia convenzionata e di cui si ha significativa conferma non solo nella previsione, già nell'originario impianto della Legge n. 865 del 1971, di un termine ventennale per l'eliminazione del vincolo di inalienabilità degli alloggi concessi in piena proprietà (art. 35, comma diciassettesimo), ma anche nella successiva introduzione di moduli consensuali, come le Convenzioni per la trasformazione del diritto di superficie in piena proprietà e per la sostituzione dei vincoli originari con quelli della convenzione ai sensi dell'art. 18 del D.P.R. n. 380 del2001, disciplinate dall'art. 31, commi 45 e 46, della Legge n. 448 del 1998, dalla cui adozione deriva anche una riduzione della durata del vincolo del prezzo massimo di cessione”.
Per quanto sopra, la Corte Costituzionale ha definitivamente stabilito che il vincolo del prezzo massimo di cessione previsto nelle convenzioni in proprietà e nelle convenzioni di trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà è da intendersi decaduto alla data di scadenza della convenzione medesima, al pari di tutti gli altri vincoli.
In altri termini, il bene immobile può ritenersi liberamente trasferibile, sotto il profilo soggettivo e oggettivo, decorsi 20 anni dalla stipula della convenzione nell’ipotesi da ultimo menzionata.
Tale conclusione è stata fatta propria anche da Roma Capitale, con la Deliberazione dell’Assemblea Capitolina numero 10 del primo febbraio 2022, nella quale ha espressamente riconosciuto che “il vincolo del prezzo massimo di cessione e del canone di locazione riguardo i beni già convenzionalmente in origine in diritto di piena proprietà, ovvero oggetto di successiva trasformazione del diritto di superficie (così precedentemente convenzionato) in diritto di piena proprietà (in virtù di Convenzione integrativa ai sensi dell'art. 31 della L. 448/1998), è da intendersi decaduto per effetto dello scadere della durata della convenzione, alla pari degli altri vincoli convenzionali di natura oggettiva e soggettiva”.
Volendo, dunque, sintetizzare quanto sopra esposto, la situazione attuale può essere schematizzata nel seguente modo:
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TIPOLOGIA CONVENZIONE |
PREZZO MASSIMO DI CESSIONE |
PREZZO MASSIMO PER VENDITE SUCCESSIVE ALLA PRIMA |
AFFRANCAZIONE PREZZO MASSIMO |
OSSERVAZIONI |
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Convenzione in superficie o in proprietà ante Legge 865/71 |
No, ma poteva essere previsto pattiziamente |
No, ma poteva essere previsto pattiziamente |
No, se non è previsto pattiziamente un prezzo massimo di cessione |
Ai sensi dell’art. 36, L. 865/71, le disposizioni dell’art. 35 della medesima legge non si applicano per le aree P.E.E.P. assegnate alle cooperative edilizie ovvero imprese di costruzione in data antecedente l’entrata in vigore della Legge 865/71 (31 /10/1971). |
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Convenzione in superficie ex art. 35, comma 8, L. 865/71 |
Si |
Si |
Si, ex art. 31, comma 49bis, L. 448/1998 |
Durata massima della convenzione da un minimo di 60 anni ad un massimo di 99 anni, rinnovabile. |
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Convenzione in proprietà ex art. 35, L. 865/71, ante 1992 |
Si |
Si, ma il vincolo è da intendersi decaduto alla scadenza della convenzione |
No, in quanto è già trascorso il termine di 20 anni di durata della convenzione |
Convenzioni disciplinate dai vecchi commi 13-19 dell’art. 35, L. 865/1971. |
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Convenzione in proprietà ex art. 35, L. 865/71, dal 1992 al 1996 |
No, ma poteva essere previsto pattiziamente |
No, ma poteva essere previsto pattiziamente |
No, in quanto è già trascorso il termine di 20 anni di durata della convenzione |
A seguito dell’abrogazione dei commi 15-19 dell’art. 35, L. 865/71, tali convenzioni erano disciplinate solo dai commi 13 e 14 ante L. 662/1996 che non prevedevano alcun vincolo. |
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Convenzione in proprietà ex art. 35, L. 865/71, post 1996 |
Si, ex art. 8, L. 10/1977 poi trasfuso nell’art. 18 del d.P.R. 380/2001 |
Si, ex art. 31, comma 49ter, L. 448/1998, ma fino alla scadenza della convenzione (20 anni) |
Si, ex art. 31, comma 49ter, L. 448/1998 se le parti vogliono affrancare prima della scadenza della convenzione. Altrimenti il vincolo decade decorsi 20 anni dalla stipula della Convenzione |
Vds. Sentenza della Corte Costituzionale n. 210/2021 e la Deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 10 del 01/02/2022 |
Per tutto quanto sopra, rimane ferma l’opportunità di avvalersi della consulenza di un Notaio, al fine di inquadrare correttamente la normativa applicabile alla fattispecie e la convenzione stipulata per la costruzione di quel determinato alloggio. Solo successivamente potrà addivenirsi alla stipula di un atto avente ad oggetto gli alloggi di edilizia economica popolare, quale una compravendita o un’eventuale atto di affrancazione.
